南非封锁于6月1日降低到第三级别:防疫执法与政体无关

疫情当前,世界各国面临巨大考验。南非是最早对疫情作出反应的非洲国家之一。从3月5日发现第一个病例,到27日完全进入全面封锁,只用了三周时间。所谓“封锁”,包括以下措施:禁止除了食物和生活必须品的采购、禁止售卖烟酒、禁止外出散步、禁止公共集会和限制参与葬礼的人数(不超过50人)。为了更好执行封锁政策,南非总统拉马福萨增派大量军警力量用于维持社会治安。据统计,在南非实施封锁政策的第7天,就有2289人因破坏禁令而被捕。暴力执法似乎成为了南非抗疫过程中逃不过的话题。截止到4月底,南非共有多达152起警民冲突案件,更有5人因警察执行封锁禁令而丧生。随着疫情得到有效控制,南非封锁政策已于5月1日开始逐步放宽,并将于6月1日降低到第三级别。纵观全球,积怨已久的社会矛盾并没有因为一场大流行病而销声匿迹。近日,美国明尼苏达州的一名非裔男子被白人警察“膝盖锁喉”致死,使原本就剑拔弩张的警民关系雪上加霜,引发了20州和33个城市的抗议示威。我们该如何理解警察与国家权力的关系?当前南非政府是否沿用了种族隔离制度时的警察系统来维持封锁后的社会治安?

在南非约翰内斯堡,军警联合执行封锁任务。

南非警察的历史与今天

一提到南非,种族隔离是一段绕不过去的历史。南非种族隔离(Apartheid),为1948年至1994年间南非在国民党执政时实行的一种种族隔离制度,当时占大多数的黑人,其包括集会、结社的各项权利受到大幅限制,维持欧洲移民阿非利卡人的少数统治。这段历史如此重要,即便是当今研究南非的学者们,也被种族隔离和民主政治的延续性所困扰。警察作为曾经种族隔离制度的维护者,理所当然地受到南非黑人的谴责。处理好警察与人民的关系,成为了民选政府的当务之急。他们需要竭力避免自己重蹈覆辙。

在南非非洲人国民大会(简称非国大,African National Congress)掌权的最初几年,南非曾被一种从国外引进的“左派”犯罪学理论支配:与打击犯罪相比,它更强调预防。从宪法到立法,再到1998年南非政府出台的《全国预防犯罪策略》,一种更温和的治安管理维护思维正逐渐确立。警察的军衔结构也被废除,用“警务”(Police Service)替代了“警力”(Police Force)的说法。然而到了2010年,警察系统逐渐被军事化的方式所主导。掩盖在诸如“犯罪预防”或“社区警务服务”名称背后的,是对城市空间实行单方面控制的准军事模式:全副武装的大批士兵会在夜间入侵乡镇社区;他们用卡车装载被逮捕的年轻人;警察在街头巷尾以暴制暴。这使很多人轻易地将南非当前面临的治安问题与种族隔离的历史划上了等号。

警察系统的变革深刻反映一个国家经历的重大变革。它促使我们反思南非种族隔离制度的废止究竟是基于长期深入的斗争还是一个表面现象,即一个社会深层次的结构是否需要通过某一种指定的暴力去维持,它与民主和种族无关。常年关注南非犯罪问题的牛津大学教授强尼·斯坦伯格(Jonny Steinberg)指出,过于强调历史延续性会使我们忽略已经发生的重大变革,南非后种族制度隔离时代见证了警察系统与政治秩序之间关系的变化。在种族隔离时期,尤其是它最后的15年,警察系统的组织结构、文化传承、职业使命与工作人员晋升情况,都服务于遏止暴动、维护政权这一最高目标。在民选政府时期,这种内在驱动力则演变为处理执政党内部冲突。这种转型直接体现在警察如何对付城市街头犯罪。像是疫情期间,警察对待聚众人群的态度,与处理党派斗争的方式如出一辙。把暴力执法现象简单地归结于种族隔离制度的回光返照,是对南非历史的误读。

高级警务与大众警务

理解警察机关的执法问题,需要区分不同性质的警务类型。著名犯罪学专家让·保罗·布德(Jean-Paul Brodeur)教授提出,警务可以简单划分为高级和大众警务两大类。第一种“高级警务”(high policing),是以情报为主导,保护国家政府免受威胁而存在的警务。例如英国的中情五处和六处,美国的中情局,以及南非的安全局与国家情报网。第二种“大众警务”(low policing)意指“由身穿制服的探员和侦探执行的日常警务”。简而言之,“大众警务”规范的是个人与实体机构之间横向关系,而高级警务则保护国家免受企图破坏政权稳定的人的侵害。

在南非的种族隔离时期,高级警务的重要性远超大众警务,这体现在,国家警察系统的领导层几乎全部从治安警察里招募。在情报科或市警队供职的人员则教育程度普遍较低,仕途黯淡,对战略层面的政策贡献忽略不计。非国大执政最初的6年里,南非警察署(South African Police Service)占据上风,大众警务逐渐振兴。有军方背景的人地更容易被警察系统吸纳,并获得重用。2000年,杰基·塞勒比(Jackie Selebi)被任命为南非警察署负责人,成为南非历史上的第一位黑人署长。作为一名非国大党员,他成年之后的日子几乎都在流亡中度过,并没有从事警务工作的直接经验。非国大作为执政党启用这样的领导者,可以理解为是高级警务的某种回归。然而这种回归的目的却不同于种族隔离时期,因为对国家安全造成的威胁来自执政党内部而非外部势力。

南非警察的标示

南非历史上第一任黑人署长—杰基·塞勒比

种族隔离制度下的南非警察

1978年开始担任南非总理的彼得·威廉·波塔(P. W. Botha)对南非种族隔离时期的警察系统有着深刻影响。在他之前,秉承阿非利卡(Afrikaans)民族主义的南非国民党(National Party)并不信任接受英式训练、说英语的国防军。1967年,南非派遣了警察而非军队用于镇压罗得西亚的叛乱。1975年爆发安哥拉内战时,南非警察号召参战,并亲自参与了策略制定。在某种程度上来说,警察才是维护国家主权安全的中坚力量。

波塔接手总理后,开始对警察进行大刀阔斧的改革。他依照法国镇压叛乱的理论,建立了一支绝对忠诚且讲阿非利卡语的国家安全管理体系。在新体系下,军方扮演着最关键的角色,可以越过议会、执政党和内阁制定国家级别的安全战略。与之对比相对比,治安警察的重要性被大大降低,它的主要工作内容是搜集关于非国大及其同盟的情报,极少参与高层的战略思考。某治安警察曾抱怨道:“各政府单位都服务于同一个目标:保护南非免受共产主义叛乱的威胁。我们是这台国家机器的齿轮,听命于来于警察系统外部的领导。”

1980年代时,市警队被波塔政府广泛启用,用来镇压此起彼伏的反抗种族隔离制度的斗争。这造成了市警队与城市黑人居民关系急剧恶化:大批警察毫无顾忌地进入黑人聚集区,甚至配备军事化的装备。与此同时,警察队伍也在急剧扩张。1990年时,共计有8万5千名警察,这其中不乏一些素质低下的混混。

民主制度下大众警务的振兴

1990-1994年,南非由种族隔离制度向民主制度过渡。南非警察面临一个棘手的问题:他们明知自己很快就要听命于新的政治领袖,却不知道自己会不会继续得到重用。1991年,治安警察被废除,下属人员与情报科合并成立犯罪信息服务部门,负责搜集针对有组织犯罪集团的情报。

非国大1994年赢得大选后,就开除了包括警察长约翰·范德·默威(Johan van der Merwe)在内的多位高级警司。取代他们的领导层虽然是成长于种族隔离时期的白人警察,却与前任们有着完全不同的背景。他们多在90年代初期就出国学习,掌握了新的犯罪学理论,较少涉及犯罪侦查在内的高级警务,把自己定位成替选民排忧解难的服务机构。因为直接接触地方百姓,长期在警察系统中不受重视的市警队,摇身一变成了诠释新时代警民关系的优秀代表。曾经风光无限的侦探科,因为涉及国家安全类的高级警务而被终止,基层警察机关下属的侦探科也需听从市警队领导。

那么以市警队为代表的大众警务又是如何改变警察与平民的关系呢?比起更细致入微的分析,人们更容易从一些表面现象而得出警察系统被延续下来的结论。譬如,在城镇生活的居民觉得警察经常成群结队的采取行动,执法过程中极具侵略性,给他们的日常生活带来了诸多不便。但事实上,军事化的治安维护行为只占市警队工作内容的一小部分。他们的主要日程,是处理来自黑人居民的各种需求,大到持枪抢劫,小到酗酒家暴。社会学家埃贡·比特纳(Egon Bittner)在Aspects of Police Work一书中指出,警察执法的合法性来自于被民众需要。当人们请求执法并拨打报警电话的那一刻,就应当意识到,一个股比他们更强大的外部力量将会介入到他们已经失控的生活。不同于种族隔离时期下警察强制进入家中执法,一种新型警民关系已经在南非社会悄然形成。在这种关系中,国家扮演着保护者的角色,它在电话的另一端等待着被人们召唤。而这在南非历史上几乎是从未存在过的。

受疫情影响,南非实施全国范围的“封城”,军警在街上联合执行巡逻任务。

非国大治下的高级警务

理解非国大治下南非社会的高级警务,需要理解非国大的本质。不同于大多数政治倾向鲜明的非洲民族主义政党,非国大的支持者来源广泛且复杂,党内各派系的政治观点也不尽相同。它的党内凝聚力来自于对黑人群体身份的定义。不可否认的是,南非黑人本来就是一个复杂的群体,他们包涵11个语种,人口散落在乡村和城镇,拥有庞大且组织完备的工会运动,商业利益错综复杂。当塔博·姆贝基(Thabo Mbeki )1999年当选为非国大领袖时,他着手进行经济改革,推行包括收紧财政、限制工资和有限的私有化等政策。这些均遭到了众多黑人选民的反对。与此同时,非国大治下的南非社会却迎来了新的机遇,黑人可以更多地参政、经商。官商勾结,腐败得以滋生。

当这样一个急切需要认同感的政党开始暴露出严重的高层腐败时,犯罪调查需要一种新的政治特质。换言之,控制调查腐败的机构成为了通向非国大权力顶端的关键。从1994年起,姆贝基开始严格限制针对非国大党内成员的调查。他通过改革诉讼体系,实现了司法权力集中。1999年,司法部下成立了专门负责调查政治贪腐的机构,由姆贝基的亲信所领导。塞勒比领导下的警察署也积极配合。办案形式变得越来越“去制度化”,专案组只负责向塞勒比本人汇报,不需要与其他部门合作。套用布德教授的理论,高级警务的性质被彻底颠覆。如果说种族隔离时期威胁国家核心安全的敌人来自外部,现在则来自执政党非国大内部。因此,一种基于社会关系网而非制度建设的高级警务出现了。它的实现依赖以下两个条件:第一,有着广泛群众基础的非国大,尽管内部有不同的政治派别,但一定会凝聚在一起以保证在选举中获胜;第二,高度依赖国家权力授权的社会组织模式,执法者往往承担着秩序维护者的责任。

2007年姆贝基下台后,塞勒比也于2009年辞去了南非警察署署长的职务。他的继任者贝基·塞勒(Bheki Cele),采取了更为强硬的管理方式,来应对城市中愈演愈烈的银行抢劫等恶性犯罪事件。他在南非9省均设立了一个叫做战术响应小组(Tactical Response Teams)的机构。每个小组约有100名成员,他们接受过特殊训练,足以逮捕装备精良和受过军事训练的犯罪集团。塞勒建立的战术响应小组规模庞大且无处不在,足以在南非任何地方迅速做出响应。而在小组成立不到两年时,战术响应小组经历了机构重组,用于对付街头抗议和示威游行。

从2004年中开始,暴力的街头抗议成了南非社会的一道独特“风景”。最开始南非政府采取了比较温和的态度去处置。但是从2010年起,警察执法引起的死亡人数开始显著增加。2012年8月16日,南非北方西北省勒斯腾堡地区马瑞卡那的一座铂金矿发生警察与示威矿工的武装冲突。34名矿工在枪战中死亡,警方称枪击出于“自卫”。大卫·布鲁斯(David Bruce)在分析马瑞卡那矿井屠杀事件时提出,南非警察并没有针对抗议活动制定统一的行动方案,而是取决于案件的具体情况。他还认为,某些抗议领袖会被警察差别对待,更容易受到暴力对待。

总的来说,政府选择对街头抗议采取比以前更强硬的态度,是因为这些活动多由非国大党员直接组织,极大地影响了选举结果。正如行使调查腐败的自裁权成为执政党的管理方式一样,通过暴力平息抗议也成为了党内斗争的武器。毕竟,竞争对手的办公室被愤怒的暴民烧毁,可以有效地损害其合法性。部署大规模警力也师出有名。值得注意的是,我们距离南非民选政府成立不过20年,非国大所建立的政治秩序与警察系统的关系仍未固化,并不断面临新的考验。目前仍在不断变化发展的新冠疫情,必将对包括南非在内的各国警察系统造成深远的影响。

受疫情影响,南非警方帮助无家可归的人前往集中收容所。

防疫执法与政体无关

3月30日,美国著名政治学教授弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在The Atlantic发表“The Thing That Determines a Country’s Resistance to the Coronavirus”一文。他指出,政府应对危机的能力与政体无关。民众对政府的信任,是决定国家能力的关键。所有政治体系都需要将自由裁量权委派给行政部门,尤其是在危机时期。没有一套既定的法律或规范能够预见到各国将面临的所有变化与挑战。高层管理人员的能力及其判断力决定了政策执行的效果。在将权力下放给行政人员时,信任是决定社会命运的唯一重要因素。不管是在民主制度还是专制制度中,公民都必须相信行政机关知道自己在做什么。

同理,当前南非的防疫效果与其特殊的政治体制,特别是以种族隔离制度为代表的历史遗产没有直接关系。自1994年当选南非执政党以来,非国大几次更换领导人,他们都对南非警察系统进行了多次深入改革。“直接动用军队和警察在最可能引起动荡的黑人居住区维稳,是种族隔离制度的经典做法。”这种说法,是对历史延续性的过度依赖。而所谓的南非军队“从来没有试图和民众建立鱼水关系”,这种重刑主义“自1994年以来从来没有改变过”,更是对非国大当选初期,以市警队为代表的南非警察致力于改善黑人居民主动报警的治安需求的忽视。本文通过梳理南非历史上不同时期高级与大众警务的发展历程,得出结论:警民关系的本质并非由执法时的具体行为所决定。只有将警察系统放在与政治秩序不断变化的关系中进行动态观察,才能更好地解释这一机构在危机中扮演的角色。种族隔离制度既不是南非警察暴力执法的“免死金牌”,也不是犯罪分子趁机扰乱社会治安的借口。

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